Mitä tukieurolla saa?

Mitä maataloustuilla tavoitellaan ja miten sitä voi mitata? KM kysyi asiaa professori Jyrki Niemeltä. Kuulostaa ihmeelliseltä, mutta politiikkatoimien ja maataloustukien tehokkuutta ei arvioida Suomessa eikä EU:ssa, eikä kukaan tiedä, kohdistetaanko niitä oikeisiin asioihin. Vaikuttavuus- ja johdonmukaisuusarviointeja kyllä tehdään, mutta tukien tehokkuudesta puhuminen on tabu.

Jyrki Niemi on maatalouspolitiikan tutkimusprofessori Luonnonvarakeskus Lukessa, mutta keskustelu maatalouspolitiikan tavoitteista ei ole hänelle jokapäiväistä työtä.

”Näitä tilaisuuksia tulee varsin harvoin”, Niemi myöntää, kun KM pyytää häneltä haastattelua.

EU:n budjetista 40 prosenttia menee maatalouteen ja kalastukseen. Silti harva tietää, mitä näillä rahoilla oikein tavoitellaan.

Entä kuinka moni osaa luetella Suomen kansallisen maatalouspolitiikan tavoitteet, ja mainita, mihin ne on kirjattu?

Ihmiset ovat paremmin selvillä vaikkapa koululaitoksen tai julkisen terveydenhuollon kuin maatalouspolitiikan tavoitteista.

Näihin kaikkiin käytetään yhteisiä verorahoja. Yhteiskunnan etu on, että rahat kohdistetaan tarkoituksenmukaisiin asioihin. Sellaisiin, joista saadaan suurin hyöty. Emme halua tehotonta koululaitosta tai terveydenhoitojärjestelmää, vaan haluamme rahoillemme vastinetta.

Siksi resursseja kohdistetaan enemmän esiopetukseen kuin aikuiskoulutukseen. Ja moneen kertaan haukuttu terveydenhoitojärjestelmäkin on kansainvälisissä vertailuissa varsin kustannustehokas.

Mitä vastinetta maatalouden tuista siis saadaan? Ja mitä niillä ylipäänsä pitäisi saada? Huoltovarmuus, elinvoimainen maaseutu, turvalliset ja terveelliset elintarvikkeet tulevat varmaankin ensimmäisinä mieleen.

Jos nämä ovat tavoitteet, saavutetaanko ne parhaiten juuri nykysysteemillä? Ja miten sitä voisi mitata? Ja miten olemme ajautuneet nykyiseen, monimutkaiseen ja kalliiseen järjestelmään?

Tästä haastattelusta on selvästi tulossa pitkä. Lähdetään liikkeelle Euroopan unionin alkuhämäristä ja muistellaan, miten tähän on tultu.

Capin tavoitteet ovat selvät

EU:lla on ollut julkilausutut tavoitteet yhteiselle maatalouspolitiikalleen eli capille alusta lähtien, Jyrki Niemi kertoo.

Tavoitteita on valtava määrä ja ne ovat lisääntyneet ajan myötä. Mutta perusasiat ovat säilyneet samoina vuosikymmenestä toiseen.

EU:ssa nähdään perheviljelmät maatalouden kulmakivenä. Maaseutu halutaan pitää asuttuna, maaseutumaisemia vaalia ja tarjota kuluttajille kohtuuhintaisia elintarvikkeita.

Yhteisestä maatalouspolitiikasta sovittiin jo vuonna 1957 Rooman sopimuksessa, kun Euroopan talousyhteisö perustettiin.

Sopimusta laadittaessa Saksan teollisuuden kasvu oli hyvässä vauhdissa. Ranskalle sopi oikein hyvin, että saksalaisella rahalla tuetaan ranskalaista maataloutta. Siksi maatalous otettiin mukaan sopimukseen.

Yhteistä maatalouspolitiikkaa on harjoitettu vuodesta 1962 lähtien.

Alkuun keskiössä oli vielä huoli elintarvikepulasta. Haluttiin lisätä ruoan tuotantoa, kasvattaa omavaraisuutta ja parantaa kriisinsietokykyä, Niemi selittää.

Rooman sopimukseen kirjatussa tuottavuuden kasvattamisessa onnistuttiin liiankin hyvin ja ajauduttiin ylituotantoon.

1960- ja 70-luvuilla cap vei 70 prosenttia EU-budjetista, ja puhuttiin voivuorista ja maitojärvistä.

Vielä tälläkin hetkellä capin yhtenä tavoitteena on lisätä maatalouden tuottavuutta.

Tämän lisäksi maataloustuottajia halutaan tukea ja varmistaa heille kohtuullinen toimeentulo. Maaseudun elinkeinoelämä on pidettävä vireänä ja lisättävä työpaikkoja. Luonnonvaroja on käytettävä kestävällä tavalla ja ilmastonmuutosta torjuttava, komission verkkosivuilla luetellaan.

Kolme suurta reformia

EU:n yhteistä maatalouspolitiikkaa on myös uudistettu ja asetettu uusia tavoitteita.

Vuonna 1992 tehtiin suuri reformi, jossa haluttiin parantaa maatalouden kilpailukykyä ja päästä eroon ylituotannosta.

Silloin leikattiin hintatukia ja annettiin tuotantokiintiöitä. Suomi tuli mukaan vuonna 1995 juuri tällaiseen saumaan.

Ympäristöasiat tulivat jo vuonna 1992, mutta nousivat isosti Agenda 2000 -reformissa.

Fischlerin vuoden 2003 reformi oli käänteentekevä, sillä silloin päätettiin irrottaa tuet tuotannosta ja siirryttiin hehtaaritukeen.

Hehtaarituet päätettiin 1990-luvun alun hehtaarituottojen perusteella. Ranskalainen tai saksalainen hehtaari saakin suurempaa tukea kuin suomalainen, saati baltialainen hehtaari.

Saavutetuista eduista ei haluta luopua, Niemi hymähtää.

Vuonna 2008 tehtiin capin terveystarkastus, ja haluttiin parantaa riskienhallintaa. Vuoden 2013 reformissa mukaan tuli viherryttäminen ja ilmastonmuutoksen torjunta.

2007 pysäytti reformit

2000-luvun alussa olisi voinut odottaa, että maatalouspolitiikka uudistuu jatkossakin voimakkaasti.

”Silloin näytti siltä, että seuraavien 20 vuoden aikana maatalousbudjettia pienennetään merkittävästi ja tukitasoa leikataan.”

Mutta sitten tuli vuosien 2007 ja 2008 hinnanmuutokset maailmanmarkkinoilla, ja maatalouspoliittinen keskustelu muuttui, Niemi muistelee.

Omavaraisuuden arvo nousi sekä EU:ssa että maailmalla. Väkirikkaat maat kuten Kiina, Intia ja Egypti, lisäsivät viljavarastojaan ja valtion otetta maataloudesta.

Kiinassa maatalouden tukitaso alkaa olla jo samaa luokkaa EU:n kanssa, Jyrki Niemi kertoo.

Niemen mukaan tässä vaiheessa oli nähtävissä, että suurten reformien aika on ohi.

Viimeinen sinetti oli EU:n päätöksentekojärjestelmän muuttaminen niin, että parlamentti otettiin mukaan. Vuodesta 2013 päätökset on tehty kolmikantaneuvotteluina komission, neuvoston ja parlamentin kesken.

Tämä hidastaa ja monimutkaistaa päätöksentekoa, Niemi sanoo. Cap-prosessin sujuvuus riippuu entistä enemmän siitä, ketkä ovat avainhenkilöitä ja miten he onnistuvat asiat muille esittelemään.

Viimeiset vuodet on tuskailtu brexitin kanssa. Komission cap-esitys vuonna 2018 ei ollut millään lailla radikaali, vaan pikemminkin säilyttävä.

Ainoa suurempi muutos oli maatalousbudjetin pienentäminen, koska myös tulovirrat pienentyvät brexitin myötä. Sitten tuli korona ja budjetti päätettiin pitää ennallaan. Lisäksi jäsenmaille annettiin lisää valtaa päättää tukitoimien kohdentamisesta.

Niemi ei näe suuria muutoksia tapahtuvan kaudella 2021-27. EU:n maatalouspolitiikan tavoite on maatalouden ylläpitäminen kaikkialla EU:ssa ja nykysysteemin säilyttäminen ennallaan.

Ilmastoasiat tulevat varmasti voimakkaammin mukaan tulevilla kausilla. Mutta tuista tuskin luovutaan tai niitä paljonkaan leikataan.

Niemi kuitenkin uskoo, että kuluttajien ja kansalaisten muuttuvat odotukset piiskaavat EU:n maatalouspolitiikkaa pitkällä aikavälillä väistämättä uudistumaan.

”Tulevaisuudessa maataloudelle maksettavan tuen perusteluna toimivat yhä selkeämmin yleiset argumentit maatalouden tuottamista julkishyödykkeistä ja palveluista.”

Viljelijöille maksetaan siitä, että he edistävät luonnon monimuotoisuutta, satsaavat eläinten hyvinvointiin, säilyttävät kulttuurimaisemaa ja torjuvat ilmastonmuutosta, Niemi sanoo.

Entä kansalliset tavoitteet?

Suomen kansallisen maatalouspolitiikan tavoitteita ei ole kirjattu virallisesti mihinkään kuten capin kohdalla. Mutta julkilausuttuja tavoitteita on paljon, Niemi kertoo.

Keskeisin näistä on kotimaisen tuotannon ja omavaraisuuden säilyttäminen.

Jyrki Niemen mukaan tämä näkyy selkeimmin, kun vertaa Suomea Ruotsiin. Ruotsilla omavaraisuustavoitetta ei ole. Suomessa huolestutaan, jos omavaraisuusaste tippuu alle 100 prosentin.

Maatalouden taloudellisen tutkimuslaitoksen professori Lauri Kettunen kirjoitti kuvauksen Suomen maatalouspolitiikasta vuonna 1992 julkaisuun ”Suomen maatalouspolitiikka”.

Siinä sanotaan näin: ”Yksi Suomen maatalouspolitiikan tärkeimpiä tavoitteita on omavaraisuuden ylläpitäminen kaikissa olosuhteissa. Maan on tultava toimeen, vaikka maan rajat sulkeutuisivatkin jonkin kriisitilanteen takia. Tuotanto on tämän takia mitoitettu yli kotimaisen kulutuksen.”

Kevään 2020 koronapandemia olikin Suomen maatalouspolitiikan riemuvoitto. Jotain tällaista tapahtuvaksi oli odotettu 70 vuotta. Ilo oli ylimmillään, kun Ruotsista kyseltiin suomalaisen lihan perään.

Suomessa kotimaisen tuotannon säilyttäminen nähdään tärkeänä paitsi kansallisesti, myös alueellisesti. Suomen joka kolkassa on voitava harjoittaa maataloutta.

Suomi on saanut jopa junailtua lauselman ”Maataloutta on voitava harjoittaa kannattavasti unionin kaikissa osissa” läpi EU-tasolla, Niemi kertoo.

Toinen keskeinen tavoite on turvata viljelijän toimeentulo.

Kolmantena tulee kohtuuhintaisten elintarvikkeiden tarjoaminen kuluttajille.

Tavoitteena on status quo

Kettusen Suomen maatalouspolitiikka -julkaisussa myönnetään suoraan, että vastaus maatalouden tavoitteista riippuu siitä keneltä kysytään, ja että tavoitteet ovat epämääräisiä ja ristiriitaisia.

”Maatalouspolitiikka on mitä suurimmassa määrin poliittinen lopputulos, joka kuvastaa päätöksenteon hetken poliittisia voimasuhteita ja ideologisia näkemyksiä”, Kettunen kirjoittaa.

Ruoan tuotannon lisäksi maaseudun asuttuna pitäminen on tärkeä maanpuolustuksen kannalta, ja puoluepoliitikolle äänestäjäkunnan säilyttämiseksi. Ekologi taas haluaa painottaa luonnon hoitamista, Kettunen kirjoittaa.

Ristiriitaisuus tavoitteiden suhteen näkyy Kettusen mukaan esimerkiksi siinä, että omavaraisuutta korostetaan, mutta käytännön maatalouspolitiikka painottuu tuotannon rajoittamiseen.

Tulotason nostaminen vaatisi tuottavuuden nostamista, mutta työllisyys- ja aluepoliittiset seikat puoltavat maatalousväestön määrän säilyttämistä nykyisellä tasolla, mikä on tietenkin vastoin tuottavuus- ja tehokkuustavoitetta.

Maatalouspolitiikan tavoitteisiin ovat oleellisesti vaikuttaneet maataloutta pohtineet komiteat, toimikunnat ja työryhmät.

Oli Westermarckin komitea 1960-luvulla, Suomelan komitea 1970-luvulla, Maatalous 2000 -komitea 1980-luvulla ja Hemilän maatalouspoliittinen työryhmä 1990-luvulla.

Niillä on Niemen mukaan ollut vaikutusta kansallisen maatalouspolitiikan suuntaan, vaikka ne eivät ole edustaneet kaikkien näkemystä ja monesti ryhmissä on ollut erimielisyyttä.

EU-aikana on korostettu esimerkiksi suomalaisen ruoantuotannon säilyttämistä maan eri osissa, maatalouden kannattavuutta ja rakennekehityksen tarvetta.

Myös ruoan kotimaisen käytön ja viennin edistäminen, byrokratian vähentäminen ja tukijärjestelmän yksinkertaistaminen ovat olleet tavoitteina.

Kuten myös maatalouden ravinne- ja energiaomavaraisuus sekä ravinnevalumien vähentäminen.

Nämä ovat kaikki julkilausuttuja tavoitteita, ja osa niistä on kirjattu hallitusohjelmiin.

Mutta mitään selkeää strategista suunnitelmaa, miten eri tavoitteita käytännön maatalouspolitiikassa painotamme ja miten aiomme halutut tavoitteet konkreettisesti toteuttaa, ei ole.

Käytännön maatalouspolitiikkaa on ohjannut pyrkimys muuttaa mahdollisimman vähän. Tätä ei ole kirjattu mihinkään, mutta se näkyy kaikessa.

Muutosehdotukset aiheuttavat aina kritiikkiä ja valituksia, Jyrki Niemi sanoo.

Suomen tukijärjestelmä perustuu tukijakoon ennen EU:hun menoa. Muutokset ovat poliittisesti hankalia, ja siksi niitä ei haluta tehdä.

Lue koko juttu KM:stä.